西部地区律师参与法治政府建设的策略与路径 

——基于法治政府示范建设指标体系的考察

甘肃赛莱律师事务所 王龙律师

摘要：法治政府建设系列举措为律师行业提供了更加广阔的业务领域。律师及律师行业应当对此具有相应的市场灵敏度并做出积极反应。本文将结合《市、县法治政府建设示范指标体系》有关指标要素来探讨律师在立法智库、决策咨询、社会治理、公共法律服务等方面业务拓展的路径与方法。

关键词：法治政府  指标体系  业务拓展

引言

长期以来，西部地区律师参与政府法治建设的深度和广度都略显不足 ，甚至存在政府法治业务形同鸡肋的行业偏见。党的十八大确立了到2020年法治政府基本建成的奋斗目标，党的十八届四中全会对建设法治政府作出了全面部署。习近平总书记强调指出：推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。改革催生了法治，法治引领促进改革。伴随着改革开放成长起来的中国律师队伍和律师行业已经成为法治政府建设中不可或缺的力量。

一、基于法治政府建设指标体系的律师业务拓展路径

2015年12月，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出：“积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。”2019年5月，中央依法治国办印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，同时发布《市县法治政府示范指标体系》。该指标体系涵盖了8个一级指标 ，34个二级指标，100个三家指标。 这一指标体系既是政府法治建设的操作指南和评估指标，同时也为广大律师同仁拓展政府法治业务提供了目标和方向。本文将试图挖掘八个一级指标中的律师业务拓展空间，择其要点，简述如下：

（一）助力政府法治职能全面履行

本项指标主要涵盖行政审批制度改革、落实权责清单、优化政 府组织结构、优化法治化营商环境、创新社会治理、优化公共服务、强化节能和生态环境保护等七个方面的内容。其中优化法治在优化法治营商环境、优化公共服务、强化生态环境保护三个指标中蕴含值得挖掘的法律服务领域。

第一，优化营商法治环境主要涉及规章、规范性文件的公平性审查。全面清理废除地方保护、指定交易、市场壁垒等妨碍统一市场公平竞争的各种规定和做法，特别是对非公有制经制定涉及市场主体经济活动的地方政府规章、行政规范性文件和其他政策措施时，进行公平竞争审查。律师可以以第三方的身份，通过参与竞标，提供政府规章和规范性文件草案的草、论证、立法后评估等专项法律服务。

第二，主要形成覆盖城乡居民的公共法律服务体系。这一指标主要指实现县（市、区）公共法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务工作站、村（居）法律顾问全覆盖。目前，通过笔者的实地调研和走访发现，硬件设施基本能够达标，但是律师参与公共法律服务的渠道狭窄，并且缺乏持久的发展潜力，主要因素在于行业主管部门以行政指令的方式要求辖区律师以志愿服务的方式在法律服务工作站值班，接受咨询、调处纠纷，但是此种方式缺乏对律师的吸引力，法律服务的品质得不到保障。地方政府及主及主管部门可以探索通过购买公共服务的方式，将某一辖区内公共法律服务业务打包委托给特定的律师事务所，由律师事务所组建专业团队指派专业律师参与相关工作。同时，引入竞争考核机制，确保公共法律服务的水平和质量。

（二）助力依法行政制度体系完善

依法行政制度体系完善主要涵盖市县政府普遍设立法律顾问、公职律师。法律顾问、公职律师在重大行政决策制定中发挥有效作用，法律顾问、公职律师的遴选、聘任、培训、考核等管理制度健全。目前西部地区律师资源分布极不平衡，大多集中在省会城市，对于县、乡一级而言，律师资源相对稀缺。如何能保证法律顾问全覆盖，并且在重大决策中发挥有效作用便是一个现实而亟待解决的问题。相应地，对于省会城市的律师应该把业务范围拓展至全省各县区，乃至临近省份的县(区)一级政府及其组成部门、甚至乡镇、街道一级，广泛参与各级各类政府法律服务业务。

（三）保障重大行政决策科学民主合法

2018年以来，行政执法“三项制度”全面推行。作为其中之一的重大执法决定法制审核机制普遍建立，行政违法行为大大减少。但是，根据笔者实地调研情况，在县（区）政府及组成部门的落实过程中往往流于形式。究其原因，主要是因为缺乏专业的法制审核人员所致。县区执法部门诸如市场监管、城市管理综合执法、农业农村、生态环境等执法大户，面临案多人少的局面，且专业力量严重不足，重大执法决定法制审核工作往往难以为继。对此，律师行业及律师个人应当主动出击，以法律顾问、咨询专家等形式介入政府法治领域的专项服务工作，以弥补基层执法部门法治力量不足的局面，同时开辟新的业务领域。重大行政执法决定如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政复议决定、行政规范性文件制订等，涉及公民个人或相关单位的重大利益，律师在执法前提供法制审核意见，将有效防止执法乱象发生，提高行政执法效率和规范化水平。

（四）社会矛盾纠纷依法有效化解

基层社会治理，矛盾纠纷种类繁多，体量庞大。在法治政府建设评估指标要求推进企事业单位、乡镇街道、社会组织中人民调解组织建设。村委会、居委会人民调解组织全覆盖。行业性、专业性人民调解委员会有3名以上专职人民调解员，乡镇（街道）人民调解委员会有2名以上专职人民调解员，有条件的村（居）和企事业单位人民调解委员会有1名以上专职人民调解员，派驻有关单位和部门的人民调解工作室有2名以上专职人民调解员。公安、民政、自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康、市场监管等行政调解任务较重的部门，普遍成立行政调解委员会。行政调解、司法调解、人民调解“多调联动”机制普遍建立并有效运行实现矛盾纠纷调处的“中心吹哨，部门报到”新格局。这一机制和格局在有效化解基层矛盾，减轻法院案件压力、维护社会稳定方面都发挥了积极的作用。但是，与此同时，调研发现在各种调解纷至沓来的格局下，个案解决的规范化、程序化程度偏低，更多地是暂时性地缓解矛盾纠纷而不能做到案结事了，而且由于调解的专业性、权威性不够，纠纷当事人事后反悔的现象频发。因此，专业的律师介入各类调解组织非常必要。律师及律师事务所在此过程中充分发挥专业优势，充分发挥律师专业优势和实践优势，引导律师深入贫困村、贫困户，根据其意愿和实际需要，坚持依法依规、入情入理，对涉及群众切实利益婚姻家庭、邻里矛盾、债权债务、损害赔偿等矛盾调解化解，帮助解决法律问题。利用法律专业技能为当事人分清责任，提示诉讼风险等专业服务，既可以化解基层社会矛盾，提升基层社会治理水平。同时也提高自身业务素质，宣传律所和律师个人，开发潜在的客户资源。

（五）助力政府工作人员法治思维和依法行政能力全面提高

2018年，《国家统一法律职业资格考试实施办法》将初次担任法律类的仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员等，都纳入应当通过国家统一法律职业资格考试，必须取得法律职业资格的人员范围后，由于岗位编制、工作条件和生活待遇所限，近年来县（区）、乡（镇）基层执法部门招录法律专业背景的毕业生极为困难。不仅如此，现有人员（特别是通过法律执业资格考试的人员）流失现象非常严重。法律专业性人才短缺导致规范性文件备案审查、重大行政决策和重大执法行为法制审核等法治政府建设的重要工作环节形式化倾向严重，行政复议和行政应诉压力不断增大，行政机关负责人出庭应诉“出庭不出声”的现象较为突出。因此，在提升政府工作人员法治思维和依法行政能力水平方面，律师行业可以发挥自身的专业优势，通过承接政府及执法部门的专项培训、针对领导干部的法治讲座、代理行政诉讼和行政复议案件等多种形式，助力法治思维和依法行政能力水平的提升。

二、西部地区律师参与法治政府建设的路径选择

如前所述，法治政府建设对于律师行业来说是一个重大机遇，有助于律师提供法律服务的市场拓展，有利于政府法务业务的精深化提升。基于法治政府示范建设指标体系的分析，在下文中，笔者将详细阐述，律师参与地方法治政府建设的几种业务类型。

（一）承担法规、规章草案起草论证专项服务

2015年《立法法》对于地方立法权扩容之后，将地方性法规和地方政府规章的制定权扩展到所有设区的市一级人大和政府（含 不设区的地级市），地方立法的内在需求被进一步释放。近年来地方立法 的数量急剧上升。然而，地方立法的质量确难以保证，在立法的必要性、地方特色、可操作性方面均不尽如人意。究其原因，无外乎立法力量与立法需求之间的矛盾所致。目前，地方立法普遍采取委托第三方专家团队调研起草立法草案的模式。这一模式可以利用高校、法学研究机构法学专业人才聚集的优势，获得一个比较高质量的草案文本。然而，劣势也很明显，专家们对基层的执法实践认识不足，条文制度设计难免有脱离实际的地方，导致地方立法可操作性不强。因此，拥有丰富法律实务经验的律师团队可以弥补其不足。专业从事政府法务工作的律所和律师团队可以积极参与竞标各级人大、政府及其组成部门承担的法规和规章草案调研、起草、专家论证。 

（二）承担法规、规章立法后评估专项法律服务

随着全面依法治国战略和“放管服”改革的深入推进，优化营商环境的现实需求，以及《民法典》的即将实施。地方性法规和政府规章“立改废”清理工作日益频繁。立法后评估作为检视现行法规、规章实施效益的关键环节和改、废工作的重要程序，亟待形成一套完备的制度规范。在政府法务方面拥有专业特长的律师事务所和律师团队可以积极探索参与立法后评估专项法律服务工作。特别是对于长期承担某一专业执法机关，诸如市场监管、生态环境、粮食流通、公共交通法律顾问的律师和团队，而言更加具有优势。因为，其在担任法律顾问的过程中，必然会发现该系统的执法依据、执法风险点等实际问题，从而对现行的法规、规章的不足与改进方向有着更加直观的认识。这种认识对于开展立法后评估工作无疑是重要的，而且是必须的。

（三）担任法律顾问

律师担任政府法律顾问，为基层政府重大行政决策提供法律意见或建议。国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定，对于重大行政决策程序中合法性审查作出了细化规定，负责合法性审查的部门在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见，决策草案未经合法性审查的不得提交讨论。担任政府法律顾问为重大行政执法决定提供法制审核意见。重大行政执法如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等，涉及公民个人或相关单位的重大利益，律师在执法前提供法制审核意见，将有效防止执法乱象发生，提高行政执法效率和规范化水平 。

   （四）参与公共法律服务

随着公共法律服务体系的不断健全，人民群众对公共法律服务的服务质量需求日益提高。律师和律师事务所可以在以下几个方面开拓新的业务领域。一是依托已建成的区、镇（街）、村（社区）三级公共法律服务体系，通过实体、热线、网络等平台，为群众提供法律咨询、法律援助、人民调解、公证、司法鉴定等普惠、精准、及时、高效的法律服务。二是切实发挥“一村（社区）一法律顾问”作用，使群众通过现场咨询、电话预约、代写文书等方式向法律顾问寻求帮助，从源头上预防矛盾纠纷的发生。三是加强律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作。四是加大对纠纷当事人中弱势群体的法律援助力度，畅通援助渠道，做到“应援尽援、应援优援”，通过法律援助帮助群众运用法律手段化解矛盾，定分止争。

结语

律师是一个永远充满机遇和挑战的职业。全面依法治国建设法治政府的新时代，为律师行业提供了更加广阔的业务领域。相比传统的代理诉讼、充当法律顾问的角色，律师在法治政府建设中应当乘风而上，进一步开拓专项法律服务的业务领域，并坚持不懈地予以深耕细作。唯有如此，方不负这个时代赋予律师行业的机遇和使命。

参考文献

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