一、《行政处罚法》是做什么的？

Hello，大家好！我是《行政处罚法》。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议赋予了我法律生命。自“问世”之日起，我的使命和职责就是规范行政处罚的设定和实施。我有俩兄弟——《行政许可法》和《行政强制法》，我们被称为“三大行政行为法”，共同保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。“三大行政行为法”+“两大行政救济法”（《行政复议法》和《行政诉讼法》），又共同组成我国的行政法治体系。

2009年和2017年，为了适应时代的发展和需要，更好地服务于社会，我被进行了两次小修正。二十多年以来，伴随着我的“成长”，我也亲眼见证了我国依法治国方略形成、发展和完善的历程。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，从前所为有的高度规划法治，以前所未有的广度和深度实践法治，发展出一套符合我国国情的全面依法治国的法治理论。中国特色社会主义新时代，对建设法治国家、法治政府、法治社会提出新期待、新要求。于我而言，从我“问世”之日起就存在争议的老问题以及在二十多年的实践过程中积累的问题也日益凸显。为了贯彻落实改革创新的新发展理念，积极回应人民群众对公正文明执法的新要求新期盼，国家又对我进行了一次全面修改。

2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议正式通过了对我的修订，一个全新的我和大家见面了。修订之后的我，更有力度，也更彰显温度，自2021年7月15日起施行。现在，关于行政处罚的设定和实施，就都要以修订之后的我为依据了。下面就让我带大家看看我有哪些新变化吧！（下文中的新法均指新《行政处罚法》）

二、《行政处罚法》的新变化

变化1：明确了行政处罚的定义

新法新增第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

由上可见，行政处罚具有制裁性特征，之所以将制裁性表述为惩戒，充分体现了行政处罚兼具惩罚和教育功能。通过行政处罚，一方面实现对违反行政管理行为的惩罚，另一方面对当事人予以教育并告诫预防再犯，实现教化功能。制裁内容体现为减损权益或增加义务，具体的制裁形式由法律、法规、部门规章或地方法规予以规定。

变化2：补充行政处罚的种类

新法第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

由上可见，新法将原行政处罚法的种类从8类增加至13类，依然采取列举式立法方式，前五项处罚方式分别为名誉罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身自由罚。增加的处罚方式有“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”。但需要注意的是，新增的处罚种类只是综合列举了其他法律法规的规定，新法本身并没有创设行政处罚的种类。

变化3：补充行政处罚的设定权限

新法第11条第3款、第12条第3款增加了行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的权限和程序。下位法不得超过上位法的规定增设行政违法行为。上位法规定了违法行为但未规定行政处罚的，下位法可以补充规定，但是下位法设定行政处罚的前提必须是为实施上位法的需要；拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明；行政法规、地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。第15条还规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”如此规定的目的，一方面是在维护国家法制统一的基础上充分发挥中央和地方两个积极性，尤其是给地方立法适当放权，增强地方政府管理地方事务和解决地方实际问题的能力；另一方面，也是为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理对象的合法权益。

变化4：确立综合行政执法的法律地位

新法积极响应十八届三中、四中全会和十九届三中、四种全会决定，正式以法律的形式引入综合行政执法制度（第18条），其核心是行政执法机构的综合、行政处罚权的集中，行政处罚主体是综合行政执法机关。目前，城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等七个领域的综合行政执法改革已经基本完成，相应政府部门为综合行政执法机关，其他领域也将逐步推行并建立该项制度，综合性行政处罚已经是我国一项非常重要的行政处罚体制，或将是未来发展的方向。

变化5：赋予乡镇街道行政处罚权

新法第24条赋予乡镇街道行政处罚权，这是我国行政处罚制度的重大革新，充分体现了我国社会治理模式和体系的变迁，根本目的是建立简约高效的基层管理体制，进一步加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力建设，推动治理重心下移，保证基层权力给基层、基层事情基层办，解决行政执法领域存在的“看得见的管不了，管得了的看不见”问题。

变化6：增加行政处罚适用规则

（1）确立违法所得没收制度，明确违法所得的计算标准

    新法第28条第二款规定“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”违法所得，是当事人实施违法行为获得的而利益，任何人不得因违法行为获益是一项基本法理。新法确立的违法所得没收制度，符合基本法理，也遵循了民事责任优先于行政责任的原则。可以预见到，该制度定能有效解决行政违法行为违法成本低、屡禁不止等突出问题。

（2）一事不罚两次款中明确“就高”原则

新法第29条规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这一规定旨在解决实践中存在的行政处罚随意性、多头执法、重复执法问题。

（3）增加法定从轻或减轻处罚的情形

    新法第32条新增“受他人诱骗实施违法行为的”“当事人主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”，应当从轻或者减轻处罚。充分体现了当下“刚柔并济”的行政执法理念和“小过轻罚”的行政处罚精神。

（4）增加首违可不罚和无过错不处罚

新法第33条新增“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”首违可不罚需满足“危害后果轻微并及时改正”两个条件。无过错不罚，是将行为人主观过错作为应否处罚的判断标准，适用过错推定原则。发生违法行为、出现违法后果时，行政机关无须查明当事人是否具有主观上的故意或过失，而是赋予当事人自证无过错不处罚的途径，充分保证当事人的陈述、申辩权。该项权利内容类似于刑法上的“无罪辩护”。

（5）增加“从旧兼从轻规定”

    新法第37条规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”这是处罚法定的重要内容，也充分体现了“法不溯及既往，有利溯及”的基本法律精神。

变化7：增设行政处罚裁量基准制度

新法第34条新增规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，行政处罚裁量基准应当向社会公布”。这条规定也是对本法第5条关于“过罚相当制度”的有效回应（《新法第5条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”）这类似于诉讼领域的“统一裁判尺度或量刑标准”，是公平正义在行政处罚领域的具体化。该项制度将为行政机关制定出台相关处罚指导意见提供有效法律依据，进一步推动行政机关严格文明公正执法，保障行政相对人合法权益。

变化8：确立行政执法“三项制度”

新法第39条新增行政执法公示制度，“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”第47条新增行政执法全过程记录制度，“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”第58条新增重大执法决定法制审核制度，“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

上述三项制度是行政执法领域改革的重要成果，涵盖了行政执法的源头、程序和结果三个关键环节，对于保障和监督行政机关依法行使行政处罚职权具有重要意义。

变化9：完善行政处罚程序制度

（1）增设行政处罚程序类型

新法在原有常态化的现场处罚程序及简易处罚程序基础上增设了非现场处罚程序（第41条）及应急处罚程序（新法第48条）。其中，非现场处罚程序主要建立在电子技术监控设备收集、固定违法事实的基础上，即便当事人不到场，行政机关仅依据电子证据就可以直接做出行政处罚决定，类似于“缺席处罚”。而应急处罚程序主要针对违法突发事件，核心内容是依法快速。上述两项规定适应了社会新发展新变化提出的新要求，充分体现了新法的时代性特征。

（2）完善行政处罚的繁简分流制度

行政处罚程序该简则简、该严则严，实行繁简分流是行政处罚正当程序的应有之义。新法提高了适用简易程序的罚款数额、降低了简易程序的适用门槛（第51条）；完善了听证程序，扩大了听证程序的适用范围（第63条）、延长了要求听证的期限（第64条）、明确了听证笔录的法律效力（第65条“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”）

（3）完善行政处罚程序

新法通过完善“回避制度”（第43条）、立案程序（第54条）、送达制度（第61条）、告知程序（第62条），增加行政处罚期限（第60条）等方式，进一步规范了行政处罚程序，充实了我国行政处罚领域“正当程序”的内容。

变化10：完善行政处罚执行制度

（1）明确行政机关批准延期、分期缴纳罚款情形下申请人民法院强制执行的期限。

原行政处罚法虽规定特定条件下当事人可以申请暂缓或者分期缴纳罚款，但并未明确该情形下申请法院强制执行的期限起算点。新法第72条第二款明确了上述情形下申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。结合《行政强制法》第53条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”当事人在批准的延期或分期缴纳罚款期限届满后仍不缴纳罚款的，有权机关可以自该期限结束之日起三个月内申请人民法院强制执行。

（2）增设对限制人身自由处罚的暂缓执行制度。

新法第73条规定，对限制人身自由的行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，可向做出决定的机关提出暂缓执行申请。该项规定旨在充分保障人权，若暂缓执行申请被批准，行政拘留措施将暂缓执行。

（3）完善加处罚款制度。

新法第72条增设“逾期缴纳罚款情形下，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。”第73条增加规定，行政复议或行政诉讼期间不予计算加处罚款的数额。上述新变化、新规定，也是过罚相当、“违责罚”相适应的充分体现。

三、结语

这就是我——一个全新的《行政处罚法》。现在，你了解我了吗？

今年已经是我“问世”的第26个年头了，虽然我还很年轻，但是我充满活力。我为行政处罚权的依法行使定规矩、划界限，有力地推进了严格公正文明执法，保障了公民、法人和其他组织的合法权益。正是因为我的存在和成长，让行政执法既有力量又有温度。当然，伴随社会的发展，新矛盾新问题会不断出现，国家和人民也会对我提出新要求新希望，未来的我会继续向着“民主、法治、公平、正义”的目标前进，努力保障并让人民群众在每一个执法决定中感受到公平正义。